[36]根据该条，各级地方人民政府在开展跨行政区域的合作时，可以采取签订合作协议、建立行政首长联系会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。
与之相比，行政程序立法的 数量较少，在数十种具体行政行为中，只有行政处罚、行政许可等行政行为有专门集中规范的程序规则，而其他具体行政行为只有一两项的程序规则，有些甚至没有 一项程序规则。故而，在具体行政行为程序合法的新进路中，程序权利保障必须与程序运作同步进行。
文章原载：《政治与法律》2015年第6期 进入专题： 具体行政行为。其原因之三是我国实在法中的具体行政行为程序合法几乎都反映在相关的行政救济法中，而在真正意义上的 行政程序法中还没有对其作出规定。另一方面，实体立法的数量要比程序立法的数量大数百倍甚至数千倍。从行政效率原则出发，在行政法中程序为偏，效率为正，程序对应着效率，如果一 个行政行为仅有程序而没有效率，这样的行政行为就是不当的，因为实体法是规定具体个人在具体情况下的权利和义务的，而程序法则是规定人们为获得适当的补 偿而不得不采取的步骤以及不得不利用来确定、宣布或行使诉讼请求者的权利和被告人的义务的方法。基于我国目前理论界和行政法治实践中关于具体行政行为的不成熟认识，笔者认为有必要框定具体行政行为程序合法的如下新进路。
具体行政行为程序合法的精神没有正常的理论支撑，由此导致了我国行政法治实践 中对具体行政行为程序合法的不适当处置。对此司法审查机关亦没有太有效的处理方法。为此，我们应该积极推进行政体制改革，简政放权，理顺中央与地方关系，优化行政组织体制，健全行政公务员制度和行政补偿制度，完善行政决策机制，在保障公务员正当利益的基础上消除政府自利的制度空间，将政府职能切实转变到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。
[9]刘毓庆，李蹊译注：《诗经·小雅·北山》，北京：中华书局2011年版，第201页。行政审批是由政府组织执行的。负面清单管理的这种理念与内容较好地处理了市场与政府的关系问题，完全契合了行政审批法治化私权利主体法不禁止即自由和公权力主体法无授权即禁止的价值理念。[26]朱最新、王丹著：《法治视野下负面清单管理模式研究及广东的路径选择》，载《岭南学刊》2014年第3期。
四、行政审批法治化的路径选择 行政审批法治化是一项系统工程，也是一个较为复杂、漫长、艰难的利益博弈过程，必须系统地设计法治化的路径和方式，有步骤、分阶段、整体性推进行政审批法治化进程。为此，我们应该以行政审批负面清单管理作为行政审批法治化的基本路径，及时修改完善《行政许可法》，健全行政审批配套制度，有步骤、分阶段、整体性推进行政审批的法治化进程。
如果不存在有效的制约机制或者约束机制软化，政府自身具有一种不断扩张和膨胀的本性，即追求政府人员和预算的最大化。[33]刘剑明、胡悦：《行政审批制度改革法治化的路径选择》，载《东北师大学报》（哲学社会科学版）2015年第1期。以往行政审批改革中推行的行政审批目录管理，其目录由各级政府或实施机关分别发布，从而不断出现取消的行政审批项目本身并不是行政审批、取消行政审批项目并不是真正意义上的减少政府权力、地方重复公布国务院已经取消的行政审批项目、地方存在越权取消行政审批项目的现象[30]。虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础（马克斯·韦伯）[19]。
政治决不能只在自上而下的单轨上运行。（3）公务员制度不完善。（3）现代社会，负面清单管理已经从外商投资准入领域扩展到整个社会经济管理领域，如德国的处方管理，印度的税收管理等领域都引入了负面清单管理。[27]王利明：《负面清单管理模式与私法自治》，载《中国法学》2014年第5期。
[20]赵锡斌、费显政：《政府利益及其对经济政策的影响》，载《中州学刊》1999年第4期。根据这些原则和《行政许可法》第30条的规定，以及各地行政审批目录管理实践的经验教训，行政审批负面清单应当明确规定行政审批的事项名称和代码、审批依据、实施机关、审批程序、审批条件、申请材料目录、审批期限等审批事项要素和内容。
2.相关配套制度不健全。[37]肖金明：《 WTO 与政府法制》，济南：山东大学出版社2002年版，第126页。
法治的中心主题是政府应受法律统治并服从法律[6]。商会、行业协会等社会中介组织发展程度是市场经济发育的晴雨表，也是维护社会安定的客观要求。行政审批这一概念的外延与内涵，众说纷纭莫衷一是，无论是在行政实践中，还是在学理上，都没有达成统一认识。为此，必须积极推进行政审批相关配套制度建设，以最大限度发挥行政审批负面清单管理和《行政许可法》实施的综合效应：（1）转变政府职能，完善行政体制。政务信息公开是善治的表现之一，是遏制政府自利的制度保障。但《行政许可法》存在诸多不足。
[1]查志刚、马靖芳：《行政审批改革与法治化建设的对策与建议》，载《河北大学学报》（哲学社会科学版）2013年第3期。在其利益受到严重影响的情况下，政府组织必然通过改变政策实施的手段与条件，来保护或实现自己的利益，从而成为行政审批法治化的阻力。
（4）建立社会诚信体系，强化社会监督。《行政许可法》许可分类与行政审批实践不一致，使得许多行政许可以非许可审批的形式出现。
行政审批制度改革取得了有目共睹的成绩，截至2014年12月，国务院已经分8批取消和调整了2799项行政审批项目，占原有总数的77.6％，行政审批程序也得到一定的规范。这些规定，根本没有赋予许可实施机关以最低限度的裁量权，从而一方面牺牲了许可实施机关的积极作用，违背了现代政府管制的基本要求，另一方面在嵌入在经济竞争中的地方政府官员之间的政治晋升博弈等因素作用下，许可实施机关的实践理性必然会超越法律形式逻辑，不断地修正法律中的不合理约束，使法律虚置，成为无用的摆设。
现行行政审批法律体系的局限是行政审批法治化的制度障碍。[13]对全能政府理念下形成了政府依赖症的百姓来说，他们仍习惯于处在政府的保护伞之下，其转变不可能是一朝一夕。社会诚信体系是以现代诚信文化、社会诚信制度、社会信用服务组织等为子系统的有机配置、互相支持的完整的社会规范体系。有数量限制的，按照受理的先后顺序做出决定。
行政审批法治化意味着行政审批权力的减少和行政审批的规范化，对习惯于为民做主、事事拿主意，件件要审批的政府官员来说，无疑是一个艰难痛苦的抉择，大权旁落带来的是深深的失落感。[28]张红显：《负面清单管理模式的法治之维》，载《法学评论》2015年第2期。
[16][美]帕特立克.敦利威：《民主、官僚制与公共选择——政治科学中的经济学阐释》，张庆东译，北京：中国青年出版社2004年版，第166页。将限制政府的自由裁量权，促使政府逐步走向有限政府，从而有力地破除全能政府的思想障碍。
由于历史和现实等各种因素影响，行政审批中存在大量腐败现象。《行政许可法》是行政审批法律体系的基本法，在保障市场在资源配置中的决定性作用、促进政府职能转变等方面发挥着积极作用，但也存在着诸多不足与局限：（1）行政许可设定机关裁量权过大。
[5]赵志疆：《关上非行政许可审批的制度后门》，载《新华每日电讯》，2014年8月26日。诺贝尔经济学家乔治.斯蒂格勒曾指出：政府干预其实是出于利益集团的需要，是设租的过程。《行政许可法》的这些规定，赋予了许可设定机关广泛的裁量权，从而难以有效遏制许可设定机关滥设行政许可。《行政许可法》的修改，一方面要为强化行政机关对被许可人监督检查提供相应的法律保障，另一方面要强化对许可设定和实施机关的监督检查，明确相关地方国家权力机关的监督职责和公众参与权利，落实相关法律责任。
[14]潘秀珍：《转型期中国行政审批制度改革的利益——制度分析》，桂林：广西师范大学出版社2010年版，第78页。现在社会，负面清单作为一种管理模式已引入行政审批领域。
行政审批法治化就是要把行政审批纳入法制轨道，运用法律来规范行政审批权。通过制定《行政许可法》来解决权力寻租，遏制腐败，实现依法行政是合理必要的。
全面取消非行政许可审批，不仅意味着行政审批权更加透明，而且意味着行政审批将全部置于《行政许可法》的约束之下，行政审批的概念也将回归到《行政许可法》的规定，即行政审批，就是行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的外部行政行为。在行政审批法治化中，执行者具有双重角色——既是推动行政审批法治化的主导者，又是行政审批法治化的客体和接受者。